W dniach 26 i 27 maja 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w dwóch postępowaniach toczących się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które dotyczą decyzji wydanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiających rolnikom przyznania płatności rolnych z powodu stworzenia przez nich „sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści”.

Aktualna przeważająca praktyka ARiMR (podtrzymywana wyrokami sądów administracyjnych) polega na całkowitym wykluczaniu rolników z systemu dopłat w danym roku kalendarzowym, w razie stwierdzenia stworzenia przez nich sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści.

Sztuczne warunki

Pojęcie „sztucznych warunków” to klauzula generalna zawarta w rozporządzeniach unijnych dotyczących finansowania wspólnej polityki rolnej (w której mieszczą się systemy dopłat rolnych). Klauzula generalna nie zawiera przy tym definicji, która została wypracowana przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z orzecznictwa TSUE wynika, że przy badaniu istnienia sztucznych warunków organy i sądy muszą badać, czy istnieje element obiektywny oraz subiektywny. Przez element obiektywny rozumie się zaistnienie takich okoliczności, z których wynika, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez systemy wsparcia unijnego. Przez element subiektywny organ lub sąd rozważa te obiektywne okoliczności przez pryzmat tego, czy stworzenie sztucznych warunków zostało dokonane w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu dopłat.

Jak wskazał TSUE w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20: „Do okoliczności faktycznych, które mogą w ten sposób zostać wzięte pod uwagę, zaliczają się zawarcie z naruszeniem właściwego prawa krajowego umowy użytkowania lub też treść umów użyczenia będących przedmiotem postępowania głównego, w szczególności gdyby wynikało z nich, że wypas użyczonych zwierząt nie jest wykonywany przez Avio Lucos, lecz przez właścicieli tych zwierząt.”

W tym stanie faktycznym sztucznymi warunkami było zawarcie umowy użytkowania pastwiska w celu wypasania na nim bydła oraz umów użyczenia tego pastwiska z rolnikami, aby wypasali na nim swoje bydło. Następnie spółka wystąpiła o przyznanie odpłat. TSUE uznał, że postępowanie spółki miało na celu stworzenie sztucznych warunków celem uzyskania korzyści w postaci dopłat.

Z kolei w wyroku z dnia 12 września 2013 r. C-434/12 TSUE uznał, że sztucznymi warunkami jest sytuacja, w której trzy podmioty kierują wnioski o dofinansowanie na budowę farm fotowoltaicznych na sąsiadujących ze sobą działkach, z uwagi na łączące te podmioty powiązania osobowe, funkcjonalne i ekonomiczne, które sprawiają, że podział tego projektu na trzy mniejsze jest w istocie podziałem sztucznym, ukierunkowanym na uzyskanie korzyści:

„Z postanowienia odsyłającego wynika, że projekt centrali fotowoltaicznej zaproponowany przez Słynczewą siłę nie został uwzględniony dla celów finansowania przez EFRROW na tej podstawie, że w świetle okoliczności sprawy głównej właściwy organ krajowy uważał, iż spółka ta miała zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym poprzez porozumienie się z osobami trzecimi, które same złożyły wnioski o pomoc z rozpatrywanego systemu wsparcia EFRROW, w przedmiocie dokonania sztucznego podziału jednego projektu na trzy projekty o mniejszym rozmiarze.”

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. II GSK 14/16 uznał, że sztucznymi warunkami jest składanie wniosków o dofinansowanie przez powiązane ze sobą podmioty, które łącznie przekraczają dopuszczalny przez prawo areał ziemi. W innej sytuacji, tj. gdyby o finansowanie wystąpił jeden podmiot, dofinansowanie nie zostałoby przyznane.

„Składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.”

Podsumowując można powiedzieć, że przez „sztuczne warunki” rozumie się sytuację, w której co prawda rolnik lub inny podmiot formalnie („na papierze”) spełnił warunki do uzyskania płatności lub dofinansowania, lecz po zbadaniu jego sytuacji okazuje się, że w rzeczywistości nie spełnia warunków, a tylko wykreował swoją sytuację formalną, aby uzyskać dofinansowanie.

W przypadku stwierdzenia przez organ, że wykreowano sztuczne warunki, organ nakłada sankcję w postaci „nieprzyznania żadnych / jakichkolwiek korzyści”. Ten zwrot również jest klauzulą generalną, która nie posiada definicji, lecz została dookreślona w orzecznictwie.

Decyzje organów oraz orzeczenia sądów polskich stoją we większości na stanowisku, że w przypadku ustalenia sztucznych warunków, brak jakichkolwiek korzyści oznacza, że rolnik jest całkowicie wykluczony z systemu wszystkich płatności i dofinansowań w danym roku (tzw. mechanizm sankcyjny). Z kolei orzecznictwo, np. niemieckie uznaje, że brak jakichkolwiek korzyści oznacza, że płatności i dofinansowania przysługują, ale do pułapu, który rolnik osiągnąłby, gdyby nie wykreował sztucznych warunków (tzw. mechanizm korekcyjny). Podejście sądów niemieckich jest w tym zakresie względniejsze dla rolników, ponieważ nie pozbawia ich całkowicie dopłat.

Na kanwie sporu co do tego, co oznaczają „jakiekolwiek korzyści” Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z dwoma pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie RPO różnice w wykładni przepisów przez sądy różnych państw członkowskich prowadzi do pokrzywdzenia polskich rolników, a dodatkowo rodzi niejednolitość w stosowaniu prawa unijnego pomiędzy członkami Unii. W związku z tym RPO poprosił o dokonanie przez TSUE wykładni tych przepisów oraz o określenie, czy w takiej sytuacji zastosowanie powinien mieć mechanizm sankcyjny, czy mechanizm korekcyjny. Interwencja RPO w tym zakresie i korzystny wyrok TSUE może przynieść wymierne korzyści dla polskich rolników.

W razie pytań i wątpliwości związanych z powyższą materią zapraszamy do kontaktu z naszym ekspertem, mec. Piotrem Włodawcem: wlodawiec[at]prokurent.com.pl

Autorzy:

Piotr Włodawiec – Starszy Partner, Branżowy Radca Prawny

Mariusz Bonisławski – Radca Prawny