Inspekcja Weterynaryjna

W niniejszym artykule pochylimy się nad wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku syg. II SA/Gd 508/22 orzekającego w przedmiocie prawidłowości kontroli dokonanej przez inspekcję weterynaryjną. Państwowa Inspekcja Weterynaryjna to wysoce wyspecjalizowana instytucja rządowa, która powinna być znana wszystkim rolnikom i hodowcom. Celem jej funkcjonowania jest sprawowanie nadzoru i kontroli w dziedzinie zdrowia publicznego, epidemiologii oraz higieny. Uregulowana została ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, która szczegółowo określa jej zadania. Do najważniejszych z nich należy ochrona zdrowia zwierząt oraz sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego. Skuteczną ich realizację zapewniają różnego rodzaju kontrole, które w swoim toku wykażą ewentualne nieprawidłowości i pozwolą wyeliminować niebezpieczeństwa w obrocie produktami spożywczymi.

Kontrolami objęte są wszystkie działalności nadzorowane przez Inspekcję Weterynaryjną, zarówno te zarejestrowane lub zatwierdzone, jak również te, które pomimo takiego obowiązku nie zostały zgłoszone właściwemu organowi Inspekcji (działalność nielegalna). Kontrole przeprowadzane bez wcześniejszego powiadomienia muszą spełniać wymogi formalne, takie jak posiadane upoważnienie do kontroli, czy legitymacja służbowa. Inspekcja Weterynaryjna ma obowiązek pouczyć o przysługujących kontrolowanemu prawach i obowiązkach, a podczas kontroli musi być obecny kierownik podmiotu kontrolowanego lub osoba przez niego upoważniona.

Z czynności kontrolnych zostaje sporządzony protokół, który podpisuje zarówno kontrolujący jak i kontrolowany. Jeden z egzemplarzy zostaje u kontrolowanego, bez względu na to czy złożył on zastrzeżenia do protokołu lub odmówił jego podpisania. Jeżeli kontrolowany nie zgadza się z treścią protokołu może zgłosić zastrzeżenia. Zastrzeżenia muszą mieć formę pisemną i zostać zgłoszone właściwemu organowi w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu. Takim samym terminem związane jest uprawnienie kontrolowanego do odmowy złożenia podpisu wraz z wyjaśnieniem.

Stan faktyczny i stan prawny

W przytoczonej przez nas sprawie, skarżąca wniosła do WSA o uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, podpierając swoje stanowisko nieprawidłowością sposobu w jaki kontrola została przeprowadzona. Omawiając stan faktyczny należy rozpocząć od dnia 13 lipca 2020 r., kiedy to Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Wejherowie przeprowadzili planowaną kontrolę okresową działalności rolniczego handlu detalicznego. Skarżąca bowiem, prowadziła działalność z zakresu rolniczego handlu detalicznego, produkując wyroby mięsne (wędzonki, kiełbasy, konserwy, pasztety) oraz gotowe posiłki (fasolka, bigos, pulpety) z produktów pochodzących z gospodarstwa. Produkcja tych wyrobów miała miejsce w kuchni należącej do restauracji. W toku kontroli stwierdzono niezgodności m.in. w zakresie opracowania i wdrożenia procedur systemu HACCP oraz zalecono przeprowadzenie szeregu działań, mających na celu zapewnienie zgodności z prawem żywnościowym. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie zorganizował dla zainteresowanych podmiotów bezpłatne szkolenia w wyżej wymienionym zakresie, a jedną z uczestniczek była skarżąca I.B., co potwierdza lista obecności.

Kolejna kontrola odbyła się 8 stycznia 2021 r. i w jej rezultacie dowiedziono, że strona postępowania nie wykonała swoich obowiązków, uważając, że wymagania te nie zostały określone w dostępnych jej źródłach wiedzy, tj. na stronie Głównego Inspektoratu Weterynarii ani podczas szkolenia. Zarzut ten skutecznie odrzucił organ I instancji wskazując na ogólnodostępne źródła informacji, z którymi skarżąca z łatwością mogła się zapoznać. Niniejsza kontrola wykazała, że skarżąca nie opracowała i nie wdrożyła procedur opartych na zasadach HACCP, nie wykonała żadnych badań mikrobiologicznych, by zapewnić bezpieczeństwo produkowanej żywności, nie wykonała badań wody w miejscu produkcji, które miały potwierdzić jej przydatność do spożycia przez ludzi, nie zagwarantowała funkcjonowania procedur zabezpieczających przed dostępem zwierząt i szkodników do pomieszczeń produkcyjnych, nie zagwarantowała bezpieczeństwa procesów technologicznych, w szczególności żywności pasteryzowanej z wydłużonym terminem przydatności, a także nie wykazała stosowanych dodatków do żywności, nie przedstawiła dokumentacji przekonującej o stosowaniu dodatków zgodnie z bezpiecznymi limitami zawartymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie nakazał stronie przeprowadzenie konkretnych działań naprawczych. Na wdrożenie zmian przewidział okres 38 dni. Element ten stał się podstawą do zarzutu naruszenia przepisów prawa administracyjnego i uchylenia wydanej decyzji. Bowiem w odwołaniu od powyższej decyzji I.B. wniosła o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał, że zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję. W wyniku kolejnej skargi wniesionej przez I.B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił ją, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymując w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii doprowadził de facto do pozostawienia w obiegu prawnym decyzji niewykonalnej w zakreślonym terminie, gdyż określony w pierwszoinstancyjnej decyzji termin jej wykonania, tj. 31 marca 2021 r. upłynął już przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a więc przed momentem, w którym decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Utrzymanie zatem w mocy w całości decyzji, której termin wykonania nałożonego nią obowiązku upłynął w toku postępowania odwoławczego, doprowadziło do wniosku, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii musiała zostać wyeliminowana z obiegu prawnego z uwagi na istotne naruszenie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto w związku z niedopełnieniem obowiązku ustanowienia w sprawie pełnomocnika, mamy do czynienia z wadliwością dokonanych doręczeń decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie. W świetle zaś dokonanych rozważań, Sąd nie dokonał natomiast oceny sprawy ad meriti uznając ją w ujawnionych okolicznościach za przedwczesną. Wojewódzki Lekarz Weterynarii podjął zaskarżone rozstrzygnięcie akceptując w pełni merytoryczne stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie nałożonych obowiązków i zmieniając tylko termin przedłożenia dokumentacji potwierdzającej ich wykonanie ustalając, że wynosi on cztery tygodnie od dnia doręczenia decyzji organu II instancji. Pozostałe ustalenia zostały uznane za zasadne i utrzymane w mocy przez WSA w Gdańsku.

Przedmiot oskarżenia

Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że jako producent w ramach działalności rolniczego handlu detalicznego nie ma żadnych obowiązków wynikających z prawa żywnościowego. Ponadto w protokołach kontroli nie wskazano trybu w jakim się odbywały. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego strona wskazała, że postępowania kontrolne odbywały się z uchybieniem przepisów ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz standardów funkcjonujących w ramach demokratycznego państwa prawa. Jak wyjaśniono, podstawowym dowodem, który ma dowodzić temu, że skarżąca narusza przepisy o bezpieczeństwie żywności są protokoły kontroli, które zostały uzupełnione odręcznie, przy pomocy ołówka. W efekcie, wypełnienie protokołu kontroli zmywalnym środkiem nosi wyłącznie pozory wypełnienia i nie daje pewności, czy treści protokołów się nie różnią, nie zostały zmienione. Innymi słowy, według skarżącej zapis wykonany ołówkiem, jako nietrwały stanowi o wadliwym wypełnieniu protokołu kontroli, w konsekwencji dokument opracowany w ten sposób nie może stanowić dowodu w sprawie. I. B. zauważyła także, że pracownik dokonujący kontroli naniósł szereg treści na marginesach stron i innych miejscach do tego nieprzewidzianych. Zatem w rozumieniu skarżącej, działania organu stanowią niewątpliwie naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), pogłębionego zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). Konsekwencją tych uchybień jest także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy, a także w oparciu o materiał dowodowy, którego prawdziwości i rzetelności nie można w żaden sposób potwierdzić. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowe winno zostać w całości powtórzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i podtrzymał stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii uzupełniając o dodatkowe wyjaśnienia. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji potwierdziła jej zgodność z prawem. Sąd nie stwierdził ani naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, które miałaby wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako wadliwej.

Linia obrony

Obowiązkowe prawo żywnościowe dla wszystkich

Linią obrony Inspekcji Weterynaryjnej był fakt, iż regulowania prawne wdrażające działalność rolniczego handlu detalicznego w Polsce wprowadziły jedynie ułatwienia dla rolników, umożliwiając im dystrybucję produktów pochodzących z własnego chowu lub hodowli za pomocą krótkich łańcuchów dostaw a nie zupełnie je zniosły. Podejmując i prowadząc działalność z zakresu rolniczego handlu detalicznego należy liczyć się z koniecznością spełnienia wszystkich wymogów z zakresu tzw. prawa żywnościowego, krajowego i unijnego. Jest to wyrazem harmonizacji rozwiązań normatywnych w przestrzeni bezpieczeństwa żywności w skali całej Unii Europejskiej. Z powyższego wynika, że prowadzenie rolniczego handlu detalicznego wymaga przestrzegania, obok przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, równocześnie postanowień rozporządzenia nr 178/2002 oraz rozporządzenia nr 852/2004 i przepisów wydanych w ich trybie. W krajowym porządku prawnym niezbędne jest również przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.

Postępowanie kontrolne a postępowanie administracyjne

Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez WSA, do działalności nadzorowanych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej nie ma zastosowania większość przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, dotyczących sposobu przeprowadzania kontroli i czasu kontroli. Sposób przeprowadzenia kontroli weterynaryjnych regulują przepisy art. 19a – 19f u.i.w. W judykaturze przyjmuje się, że kontrola to ustalenie stanu faktycznego i porównanie go z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). W myśl art. 19a u.i.w. przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f u.i.w., nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a.

Oba protokoły sporządzone w wyniku kontroli czynią zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1 i art. 19f u.i.w. i mogły stanowić podstawę dalszych działań, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć mocy dowodowej protokołów w niniejszej sprawie, co oznacza, że kontrolowana decyzja organu została oparta na prawidłowo sporządzonych protokołach kontrolnych.

Dla oceny zarzutów skargi skierowanych przeciwko sporządzonym protokołom istotne znaczenie ma okoliczności czy podmiot kontrolowany zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokołach kontroli. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca takich zastrzeżeń w trybie przewidzianym w art. 19e u.i.w. nie zgłaszała. Każdy z protokołów był sporządzony w obecności skarżącej bądź jej męża, jest przez nich podpisany i udostępniony im w jednym egzemplarzu. W każdym z protokołów odnotowano również fakt pouczenia skarżącej i jej męża o ich prawach i obowiązkach, w tym o prawie do złożenia zastrzeżeń do protokołu na piśmie w określonym terminie. Zatem skoro podmiot kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń, wówczas przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom lub ponad te ustalenia byłoby możliwe jedynie gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń.

W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej do protokołów, kwestionujące w istocie ich formę i sposób sporządzenia, mają walor wyłącznie przypuszczeń, niepopartych jakimikolwiek dowodami, którym przeczą adnotacje naniesione na protokół z 8 stycznia 2021r., potwierdzające m.in., że dokonane skreślenia, opatrzone parafą kotrolującego, nie miały na celu zmiany treści protokołów na niekorzyść skarżącej, ale usunięcie pomyłek czy aktualizację informacji, jak w przypadku zmiany danych odnoszących się do upoważnienia kontrolera. Skarżąca nie podjęła żadnej inicjatywny zmierzającej do potwierdzenia stawianych przez siebie zarzutów, w tym nie wykazała prawdziwości swoich twierdzeń o możliwości zmiany pierwotnej treści protokołów i zastąpienie ich inną. Skarżąca nie wykazała, na podstawie porównania posiadanych egzemplarzy z egzemplarzami pozostawionymi u kontrolującego, że doszło do zmiany ich treści.

,,Od pola do stołu’’ czyli gwarancja bezpieczeństwa

Celem unijnej polityki w zakresie bezpieczeństwa żywności jest ochrona zdrowia i interesów konsumentów oraz jednoczesne zagwarantowanie niezakłóconego działania jednolitego rynku. Aby osiągnąć ten cel, Unia Europejska zapewnia określenie i przestrzeganie norm kontroli w zakresie higieny żywności i produktów żywnościowych, zdrowia i dobrobytu zwierząt, zdrowia roślin oraz zapobiegania zagrożeniu zanieczyszczenia substancjami zewnętrznymi. Polityka Unii Europejskiej w tym zakresie prowadzona jest w myśl zasady „od pola do stołu”, gwarantując tym samym bezpieczeństwo artykułów spożywczych i produktów żywnościowych sprzedawanych w EU na wszystkich etapach łańcucha produkcji i dystrybucji. Trafne jest zatem stanowisko obu instancji, że wykonanie przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków jest konieczne, w celu zapewnienia potencjalnym konsumentom zakupu bezpiecznego środka spożywczego. Naruszenie przez skarżącą rozporządzenia nr 852/2004 wskutek niezastosowania procedury HACCP w podmiocie, w którym prowadzona jest produkcja środków spożywczych, należy ocenić jako naganne, gdyż może one prowadzić do wywołania zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Bezsprzecznie uchybienia w zakresie braku zabezpieczenia pomieszczeń przed dostępem zwierząt domowych i insektów mogą bezpośrednio wpływać na jakość mikrobiologiczną produktu, a w konsekwencji mogą stanowić źródło zagrożeń dla zdrowia i życia konsumentów.

W razie pytań i wątpliwości związanych z powyższą materią zapraszamy do kontaktu z naszym ekspertem, mec. Piotrem Włodawcem: wlodawiec[at]prokurent.com.pl

Autorzy:

Piotr Włodawiec – Radca prawny / Starszy Partner

Paweł Buczyński – Inżynier Technologii Żywności

Natalia Olszewska – Studentka

ŹRÓDŁA

1. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej
2. Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
3. Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego
4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego
5. https://www.wetgiw.gov.pl/inspekcja-weterynaryjna/zasady-przeprowadzania-kontroli-urzedowych