Prawo Unii Europejskiej od samego początku budowane było wokół idei wspólnego rynku i zasad uczciwej konkurencji. Jednym z kluczowych narzędzi ochrony konkurencji jest system kontroli pomocy publicznej, wynikający z art. 107–109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Centralnym elementem tego systemu jest procedura notyfikacji, określona w art. 108 TFUE i uszczegółowiona w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/1589, której celem jest umożliwienie Komisji kontroli ex ante planowanych środków pomocowych.

Każde państwo członkowskie, w tym Polska, ma obowiązek zgłaszania Komisji wszelkich projektów przyznania pomocy i wstrzymania się z ich wdrożeniem do momentu wydania decyzji przez Komisję (standstill clause).

Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie pełnej procedury notyfikacji pomocy publicznej, ze wskazaniem uprawnień Komisji Europejskiej wobec Polski oraz warunków, jakie muszą spełnić polscy legislatorzy, aby móc uchwalić i stosować przepisy przewidujące pomoc publiczną.

1. Etap przygotowawczy – projektowanie aktu prawnego przewidującego pomoc

Polscy legislatorzy (podmioty mające prawo inicjatywy ustawodawczej) opracowując projekt aktu prawnego lub programu wsparcia muszą w pierwszej kolejności ocenić, czy dany środek stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W przypadku odpowiedzi twierdzącej powstaje obowiązek dokonania notyfikacji.

Na tym etapie, na poziomie krajowym, kluczową rolę odgrywa Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (lub w przypadkach określonych w ustawie minister właściwy do spraw rolnictwa), którego kompetencje w zakresie projektów ustaw przewidujących programy pomocowe zostały określone w art. 16a Ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli projekt ustawy będącej programem pomocowym opracowany jest przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, wówczas organ właściwy na podstawie regulaminu Sejmu zobowiązany jest zwrócić się do Prezesa UOKiK – a w przypadku pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie do ministra właściwego do spraw rolnictwa – o: wydanie opinii projektu pomocy oraz przekazanie projektu do Komisji w celu dokonania jego notyfikacji.

Wspomniana opinia zawiera w szczególności:

• stanowisko, czy projekt przewiduje udzielanie pomocy publicznej;
• stanowisko w sprawie zgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym;
• propozycje zmian przedstawione w celu zapewnienia zgodności postanowień projektu z rynkiem wewnętrznym;
• stanowisko w sprawie obowiązku notyfikacji projektu.

2. Obowiązek notyfikacji – art. 108 ust. 3 TFUE

Zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE „Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”. Jest to tzw. klauzula standstill.

Na tym etapie Komisja korzysta z uprawnienia do żądania od państwa członkowskiego wszelkich informacji niezbędnych do wykonania jej zadań (art. 4 ust. 3 TUE, motyw 6 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589).

Motyw 5 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 jednoznacznie potwierdza, że wdrożenie środka przed zatwierdzeniem stanowi naruszenie prawa unijnego.

3. Badanie wstępne (preliminary examination)

Po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia lub należycie uzasadnionego oświadczenia zainteresowanego państwa członkowskiego Komisja ma dwa miesiące na przeprowadzenie badania wstępnego (motyw 7 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589).

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 badanie notyfikacji może zakończyć się:

1. decyzją o tym, że środek nie stanowi pomocy publicznej,
2. decyzją o zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym („decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń”),
3. decyzją o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia, gdy istnieją poważne wątpliwości co do zgodności środka („decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia”).

Komisja posiada szerokie uprawnienia do żądania dodatkowych informacji nie tylko od państwa członkowskiego, ale również od przedsiębiorstw i związków branżowych, co pozwala jej na przeprowadzenie pełnej i niezależnej oceny zgodności środków pomocowych z rynkiem wewnętrznym poprzez wszczęcie formalnej procedury dochodzenia (motyw 9 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589).

4. Decyzja Komisji

Decyzja kończąca postępowanie może mieć charakter:

• zatwierdzający – stwierdzając, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym,
• warunkowo zatwierdzający – kiedy wymagane jest wprowadzenie modyfikacji,
• zakazujący – stwierdzając, że środek jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nie może być wdrożony.

Wyłączne prawo do podjęcia decyzji w sprawie zgodności pomocy należy do Komisji (motyw 9 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589).

5. Kontrola ex post – nadzór nad pomocą istniejącą

Komisja Europejska zachowuje szerokie uprawnienia również po wdrożeniu zatwierdzonego środka pomocy publicznej.

Przede wszystkim Komisja jest zobowiązana do prowadzenia stałego przeglądu wszystkich istniejących systemów pomocy, a jednocześnie uprawniona do proponowania odpowiednich środków, niezbędnych ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 108 ust. 1 TFUE, motyw 29 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589).

Komisja ma możliwość proponowania zmian w istniejących programach pomocowych, przy czym odmowa wdrożenia przez państwo zaproponowanej zmiany skutkuje wszczęciem procedury dochodzenia przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE tj. m.in. możliwością wniesienia przez Komisję sprawy bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (motyw 30 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589).

Kolejnym instrumentem nadzoru Komisji jest obowiązek sprawozdawczości, który polega na tym, że Polska jako państwo członkowskie obowiązana jest składać raporty z realizacji wszystkich programów pomocowych (motyw 35 rozporządzenia 2015/1589).

Ponadto Komisja uprawniona jest także do bezpośrednich kontroli poprzez przeprowadzanie inspekcji w przedsiębiorstwach, gdy istnieją podejrzenia, że pomoc została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (motyw 36 rozporządzenia 2015/1589).

Szczególne kontrowersje może budzić, wskazana w motywie 37 rozporządzenia 2015/1589, możliwość przekazywania przez Komisję ustnych lub pisemnych uwag sądom państw członkowskich, do których zwrócono się o zastosowanie art. 107 ust. 1 lub art. 108 TFUE. Rozwiązanie to zostało określone jako forma współpracy między sądami krajowymi a Komisją, umożliwiająca sądom zwracanie się o informacje lub opinie w sprawach dotyczących stosowania zasad pomocy państwa.

Powyższa analiza procedury notyfikacyjnej ukazuje, że Komisja Europejska dysponuje szerokim zakresem kompetencji wobec państw członkowskich – zarówno na etapie ex ante (kontrola projektów), jak i ex post (nadzór istniejącej pomocy). Polska, chcąc wprowadzić przepisy przewidujące pomoc publiczną, musi nie tylko przejść pełną ścieżkę legislacyjną, ale również uzyskać pozytywną decyzję Komisji Europejskiej – w przeciwnym wypadku ryzykuje uznaniem pomocy za nielegalną. Ten rygorystyczny mechanizm stanowi fundament polityki konkurencji w Unii Europejskiej, ma być gwarancją tego, że żadne państwo członkowskie, w tym Polska, nie uzyska przewagi kosztem partnerów na jednolitym rynku.

W razie pytań i wątpliwości związanych z powyższą materią zapraszamy do kontaktu z naszym ekspertem, mec. Piotrem Włodawcem: wlodawiec[at]prokurent.com.pl

---

Autorzy:

Piotr Włodawiec – Starszy Partner, Branżowy Radca Prawny

Aleksandra Siarkowska – Aplikantka awokacka

Stan prawny na dzień 28 sierpnia 2025 r.