Program SAFE

Program SAFE budzi w Polsce dyskusję o tym, czy i jak korzystać z tego instrumentu. Część osób zakłada szybkie uruchomienie finansowania, inni wskazują na ryzyka, w tym to, gdzie realnie trafi wartość dodana i jakie będą długoterminowe koszty długu.

SAFE

Program SAFE, czyli Security Action for Europe, to instrument Unii Europejskiej ustanowiony rozporządzeniem Rady UE 2025/1106 na podstawie art. 122 TFUE. Zapewnia on państwom członkowskim finansowanie w formie pożyczek do łącznej kwoty 150 mld euro. Środki pochodzą z emisji obligacji przez UE i są wypłacane w euro.

Jak działa SAFE w praktyce

Unia Europejska pozyskuje środki na rynkach finansowych, a następnie udziela państwom członkowskim pożyczek w euro. Państwo składa do Komisji wniosek wraz z planem inwestycji. Uruchomienie finansowania następuje po decyzjach instytucji UE i spełnieniu warunków programu. Wydatki muszą dotyczyć zakupów obronnych wskazanych w rozporządzeniu i być możliwe do udokumentowania na potrzeby kontroli.

Najważniejsze parametry SAFE

• Forma wsparcia: pożyczka, nie dotacja.
• Limit programu: do 150 mld euro dla całej UE.
• Waluta wypłat: euro.
• Maksymalny czas spłaty: do 45 lat.
• Możliwa karencja spłaty kapitału: zasadniczo do 10 lat.
• Okres zatwierdzania płatności: do 31 grudnia 2030 r.
• Termin przyjmowania decyzji wykonawczych Rady: do 30 czerwca 2027 r.
• Możliwe prefinansowanie: do 15 procent.

SAFE został przyjęty jako instrument nadzwyczajny na czas kryzysu na podstawie art. 122 TFUE, dlatego ma szczególne zasady kwalifikacji i kontroli wydatków.

Co program SAFE może finansować

SAFE wspiera zamówienia na priorytetowe produkty i zdolności obronne wskazane w rozporządzeniu. Katalog obejmuje między innymi amunicję, artylerię, zdolności lądowe, drony, cyberbezpieczeństwo, mobilność wojskową, obronę powietrzną, zdolności morskie oraz wybrane technologie o znaczeniu strategicznym.

Warunki kwalifikacji zakupów

1. Model zamówień oparty na współpracy

Co do zasady zakupy finansowane z SAFE powinny być realizowane wspólnie przez co najmniej dwa państwa. W grupie musi uczestniczyć przynajmniej jedno państwo korzystające z pożyczki.

2. Wyjątek dla zamówienia jednego państwa tylko do 30 maja 2026 r.

Rozporządzenie dopuszcza czasowo finansowanie zamówienia prowadzonego przez jedno państwo, ale wyłącznie wtedy, gdy umowa zostanie podpisana nie później niż 30 maja 2026 r. oraz gdy prowadzone są realne działania, aby korzyści z projektu objęły co najmniej jeszcze jednego partnera. W takim modelu państwo powinno aktywnie podejmować działania, aby korzyści z kontraktu objęły co najmniej jeszcze jedno państwo członkowskie albo państwo EOG należące do EFTA lub Ukrainę.

3. Reguła pochodzenia komponentów 35 procent

W kontrakcie trzeba zapewnić, że koszt komponentów pochodzących spoza UE oraz spoza państw EOG należących do EFTA i spoza Ukrainy nie przekroczy 35 procent szacowanych kosztów komponentów produktu końcowego. Dodatkowo pojawiają się wymagania dotyczące siedziby wykonawcy oraz ryzyka kontroli przez nieuprawnione państwa trzecie, wraz z mechanizmami zabezpieczeń.

W praktyce oznacza to, że w dokumentacji projektu trzeba wykazać, z jakich krajów pochodzą kluczowe komponenty oraz jaka jest ich wartość w produkcie końcowym. Najczęściej wymaga to danych od wykonawcy oraz uporządkowania łańcucha dostaw już na etapie umowy.

VAT w SAFE

Rozporządzenie SAFE przewiduje zwolnienie z VAT dla zakupów realizowanych w ramach zamówień wspieranych przez SAFE. Dotyczy to dostaw krajowych, nabyć z innych państw UE oraz importu, przy zachowaniu prawa do odliczenia VAT naliczonego. Zwolnienie działa tylko wtedy, gdy transakcja jest bezpośrednio powiązana z takim zamówieniem i zastosowano świadectwo zwolnienia potwierdzone przez właściwe organy państwa nabywcy. Dlatego trzeba ustalić sprawną procedurę obiegu dokumentów, aby uniknąć opóźnień i sporów rozliczeniowych.

Polska. Skala i model wdrożenia

Według zestawień Komisji maksymalna kwota dla Polski w ramach planu inwestycji obronnych wynosi ok. 43,734 mld euro. Należy traktować to jako pułap możliwego finansowania, a nie gwarantowaną wypłatę. Są to środki pożyczkowe.

Model wdrożenia w Polsce opiera się na utworzeniu Finansowego Instrumentu Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE obsługiwanego przez BGK. W opisywanym modelu pożyczkobiorcą ma być BGK, a gwarantem zobowiązań minister właściwy do spraw finansów publicznych. Rozwiązania krajowe zakładają rozbudowaną sprawozdawczość, kontrolę i audyt, w tym elementy po stronie KAS.

Neutralny sposób oceny SAFE w praktyce

Przy podejmowaniu decyzji i przygotowaniu dokumentacji warto uporządkować analizę w trzech obszarach.

1. Zakup i zgodność z SAFE.
   • Czy kupowany produkt mieści się w katalogu SAFE.
   • Czy model zamówienia spełnia wymogi współpracy albo czy mieści się w wyjątku do 30 maja 2026 r.
   • Czy da się udokumentować spełnienie reguły 35 procent oraz wymogów dotyczących wykonawcy i łańcucha dostaw.
   Kluczowe jest przygotowanie dowodów pod audyt, nie tylko samej decyzji zakupowej.
   
2. Realny koszt finansowania i ryzyka wypłat.
   Program SAFE jest pożyczką, dlatego koszt zależy od warunków finansowania UE w czasie wypłat, harmonogramu spłaty i ewentualnej karencji. Znaczenie ma też spełnienie wymogów dokumentacyjnych.
   Wnioski o płatność można składać tylko ograniczoną liczbę razy w roku. Komisja może też zawieszać wypłaty, jeśli uzna postęp za niewystarczający lub stwierdzi niezgodności. Dla Polski istotne jest również ryzyko kursowe, ponieważ wypłaty są realizowane w euro.
   
3. Trwały efekt w kraju.
   Reguła 35 procent wzmacnia europejski łańcuch dostaw, ale sama nie gwarantuje, że znacząca część wartości dodanej powstanie w Polsce. W praktyce trwały efekt przemysłowy trzeba zabezpieczyć w kontraktach i w strukturze projektu. Może to obejmować produkcję lub komponenty w kraju, serwis i części w Polsce, dostęp do dokumentacji, szkolenia, transfer know how oraz udział polskich podwykonawców.

Najważniejsze ryzyka operacyjne

• Presja czasu, zwłaszcza dla projektów w modelu jednego państwa do 30 maja 2026 r.
• Wysokie wymagania dowodowe, zwłaszcza dla reguły 35 procent i statusu wykonawców.
• Ryzyko formalne przy VAT, ponieważ zwolnienie wymaga sprawnego obiegu świadectw i pełnej ścieżki audytowej.
• Długoterminowy horyzont długu, do 45 lat, oraz konieczność zarządzania ryzykiem walutowym i kosztami finansowania.
• Ryzyko wstrzymania transz przy braku postępu lub niezgodnościach.

Kluczowe daty do zapamiętania

• 29 maja 2025 r. wejście w życie rozporządzenia SAFE.
• 30 maja 2026 r. ostatni dzień na podpisanie umowy w modelu zamówienia jednego państwa.
• 30 czerwca 2027 r. graniczny termin decyzji wykonawczych Rady.
• 31 grudnia 2030 r. koniec okresu zatwierdzania płatności.
• Do 45 lat maksymalny horyzont spłaty.

Konkluzja neutralna

Dla Polski kluczowe jest to, że finansowanie ma charakter pożyczki w euro. Wymaga też ścisłej zgodności zakupów z regułami programu. Dotyczy to wymogu współpracy albo ograniczonego czasowo wyjątku do 30 maja 2026 r., a także reguły 35 procent i procedur VAT. Najbezpieczniejsze podejście decyzyjne i doradcze polega na równoległej analizie trzech obszarów: zgodności zakupów, realnego kosztu i ryzyk finansowania oraz trwałego efektu przemysłowego. Następnie te ustalenia należy przełożyć na dokumentowalne mechanizmy w postępowaniach, umowach i kompletnej dokumentacji zgodności.

Jednocześnie w debacie publicznej podnoszone są wątpliwości, które warto odnotować jako element ostrożnej oceny i jako checklistę ryzyk po stronie państwa i wykonawców.

1. Zobowiązanie długoterminowe

Nawet jeśli warunki finansowania są korzystne, realny koszt zależy od kilku czynników. Znaczenie ma moment uruchamiania transz, poziom stóp procentowych w czasie oraz ryzyko kursowe euro. Istotne jest też to, czy finansowanie nie zastępuje w praktyce wydatków, które i tak byłyby poniesione ze środków krajowych.

2. Długi horyzont spłaty

Długi horyzont spłaty należy zestawić z tempem zmian technologicznych w obronności. Pojawia się bowiem ryzyko, że część zakupów będzie realizowana w pośpiechu lub pod presją terminów i dostępności produkcji. To z kolei może prowadzić do kontraktowania rozwiązań, które szybko tracą wartość operacyjną albo generują wysokie koszty utrzymania i modernizacji.

3. Ryzyko ograniczonego efektu dla krajowego przemysłu

Reguła 35 procent wzmacnia europejskie łańcuchy dostaw, ale sama nie przesądza, że istotna część wartości dodanej zostanie w Polsce. Bez twardych zobowiązań kontraktowych i odpowiednich mierników może się okazać, że dominującą korzyść przemysłową przejmą najwięksi producenci w UE. W Polsce pozostanie wtedy głównie rola nabywcy i użytkownika.

4. Co faktycznie zostaje w kraju

Istotne jest także pytanie, co faktycznie zostaje w kraju po wydaniu środków. Trwały efekt przemysłowy to nie tylko dostawa sprzętu. Obejmuje on również produkcję lub komponenty w Polsce, serwis i części w kraju, dostęp do dokumentacji, szkolenia, transfer know how oraz realny udział polskich podwykonawców w łańcuchu dostaw.

5. Program jest wrażliwy na zgodność formalną i audyt

Wątpliwości dotyczą ryzyka wstrzymywania wypłat w przypadku opóźnień lub zakwestionowania kwalifikowalności. Dotyczą także ryzyk proceduralnych w obszarze VAT i obiegu świadectw zwolnienia. Z tego względu na poziomie projektów potrzebna jest dyscyplina dokumentacyjna oraz jednoznaczne przypisanie odpowiedzialności za dowody zgodności.

Eksperci przygotowujący artykuł: