Tylko do końca kwietnia za nieprzestrzeganie ograniczeń wprowadzonych w związku z epidemią koronawirusa Sanepid nałożył kary na łączną kwotę blisko 10.000.000 złotych. Z danych Głównego Inspektoratu Sanitarnego wynika, że na 11 tysięcy wniosków złożonych przez Policję o zastosowanie kar – wydano dotychczas prawie 2 tysiące decyzji administracyjnych.
Administracyjna kara pieniężna nie jest – wbrew obiegowym opiniom mandatem czy też grzywną. Zgodnie z art. 189(b) Kodeksu postępowania administracyjnego:
przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Podstawą kar administracyjnych nakładanych w związku z epidemią koronawirusa jest ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Wysokość kar nie jest jednolita i uzależniona jest od charakteru nakazu, zakazu, bądź ograniczenia wprowadzonego w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Kwestia ta na dzień powstania artykułu prezentuje się następująco:
a) kara pieniężna w wysokości od 5.000 do 30.000 zł wymierzona może być za naruszenie:
– ograniczenia lub nakazu określonego sposobu przemieszczania się,
– obowiązku poddania się kwarantannie,
– nakazu ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów,
– nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach,
– zakazu opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie,
b) kara pieniężna w wysokości od 10.000 do 30.000 zł wymierzona może być za naruszenie:
– czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
– czasowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły,
– czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji i zakładów pracy,
– zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
– obowiązku wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
– czasowego ograniczenia określonych zakazów działalności przedsiębiorców,
– czasowego ograniczenia korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązku ich zabezpieczenia,
c) kara pieniężna w wysokości od 5.000 do 10.000 zł wymierzona być może za naruszenie:
– nakazu udostępniania nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
– obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych (nałożonego w drodze omawianej ustawy przez Ministra Zdrowia lub Wojewodę),
– obowiązku poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.
Musimy również pamiętać, że w sytuacji ponownego popełnienia czynu, który był już powodem nałożenia na nas kary administracyjnej obligatoryjne jest jej nałożenie w kwocie wyższej o 25%.
Administracyjna kara pieniężna nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej, podlegającej natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Tym samym do odwołania się od niej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rygor natychmiastowego wykonanie oznacza z kolei, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna, i pomimo możliwości wniesienia odwołania powinniśmy uregulować karę w terminie 7 od dnia jej doręczenia.
Po doręczeniu decyzji o nałożeniu kary rozpoczyna bieg 14-dniowy termin, w którym możliwe jest odwołanie się do Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego. Pismo odwoławcze nie wymaga szczegółowego uzasadnienia – wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że nie zgadzamy się z zasadnością wydanej decyzji. Odwołanie wnieść powinniśmy do organu I instancji – Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wydał zaskarżaną decyzję.
Istotną rolę w postępowaniu odwoławczym spełnia zasada reformationis in peius. Oznacza ona, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W konsekwencji nie ma powodu do obaw, że postępowanie odwoławcze spowoduje jej zwiększenie.
Brak korzystnego wyniku sprawy w postępowaniu odwoławczym nie oznacza zamknięcia drogi do wzruszenia orzeczenia. Decyzja organu II instancji może być bowiem zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo, iż – jak podkreślone zostało powyżej – odwołanie od decyzji administracyjnej nie musi być w żaden sposób uzasadnione, rekomendować należy podjęcie takiej próby. Niezależnie bowiem od argumentów wynikłych ze szczegółów stanu faktycznego danej sprawy wskazać można takie podstawy odwoławcze, które będą dotyczyły ogólnego zagadnienia kar administracyjnych nakładanych przez Sanepid w związku z epidemią koronawirusa. Do podstawowych przykładów należą te, odnoszące się do konstytucyjności tejże kary.
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 stycznia (2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6), stwierdził, że sankcje administracyjne (administracyjne kary pieniężne) „nie mieszczą się w systemie prawa karnego, nie mogą być objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej” (pkt 3), jednak przyjmuje się iż zgodnie z zasadą określoności prawa ustawa wprowadzająca karę administracyjną powinna jednoznacznie określać podmiot obowiązku lub zakazu, zachowanie polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu oraz administracyjną karę pieniężną jako następstwa naruszenia prawa.
Nie ulega wątpliwości, iż demokratycznym państwie prawnym przepisy ustawowe określające podstawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinny spełniać nakaz „określoności”.
W odniesieniu do ustawy karnej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 2010 r., (SK 52/08, OTK-A 2010/5, poz. 50), podkreślił, że: Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego podstawie, zasadniczych znamion czynu zabronionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi odpowiedzialności karnej realną możliwość takiej rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania. Jeśli wynik tego testu jest pozytywny, to dany przepis prawa represyjnego jest zgodny z zasadami nullum crimen sine lege scripta oraz nullum crimen sine lege certa. Zasady te gwarantują jednakże, że odpowiedzialność karną może ponieść tylko sprawca czynu zabronionego przez ustawę, nie zaś, że ustawa taka będzie zawierała opis każdego możliwego zachowania, które wyczerpuje znamiona tego czynu.
W cytowanym wyroku Trybunał wskazał również, że norma o charakterze karnym powinna określać w sposób jednoznaczny zarówno osobę, do której skierowany jest zakaz, znamiona czynu zabronionego, ale też rodzaj sankcji grożącej za popełnienie takiego czynu. Odwołał się przy tym do art. 42 Konstytucji RP podejmującego zasadę określoności, a nakazującego ustawodawcy takie wskazanie czynu zabronionego (znamion jego popełnienia), aby zarówno dla adresata normy prawnokarnej, jak i dla organów stosujących prawo i dokonujących odkodowania treści regulacji w drodze wykładni normy prawa karnego nie budziło wątpliwości to, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona.
Kluczowym wnioskiem wypływającym z omawianego wyżej orzeczenia jest stwierdzenie, że ustawa wprowadzająca sankcję w wypadku zachowań zabronionych, nie może pozostawiać jednostki w nieświadomości czy nawet niepewności co do tego, czy pewne zachowanie stanowi czyn zabroniony pod groźbą takiej sankcji – dlatego też wskazanie ogólnikowe, umożliwiające daleko idącą swobodę interpretacji co do zakresu znamion czynu zabronionego czy pewnego typu kategorii zachowań, nie może być traktowane jako spełniające wymóg określoności na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Przykładem „ogólnikowego” ujęcia zakazu wynikającego ze stanu epidemii w Polsce był obowiązujący jeszcze do niedawna zakaz przemieszczania się. Jak wskazywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – zakaz ten nie dotyczył sytuacji, w których przemieszczanie było spowodowane m.in. „zaspokajaniem niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”. Rozporządzenie nie definiowało jednak tak ogólnikowego pojęcia, jakim są „niezbędne potrzeby (…)”, co doprowadziło do licznych nadinterpretacji, skutkujących nałożeniem znacznej liczby mandatów i kar administracyjnych
Wart uwagi jest aspekt wysokości pieniężnych kar administracyjnych – te nakładane przez Sanepid są niewspółmiernie wysokie. Zaczynają się od 5.000 zł, a sięgają kwot znacznie wyższych. Tymczasem w stanie klęski żywiołowej lub stanie wyjątkowym kwota 5.000 zł to maksymalny wymiar kar za te same naruszenia – zakazów poruszania i gromadzenia się. Wynika z tego, że poziom represyjności kar pieniężnych w stanie epidemii jest kilkukrotnie wyższy od represji przewidzianych w stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej. Łamana jest tym samym zasada sankcji proporcjonalnej, celowej i koniecznej dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych dóbr prawnych w warunkach zwyczajnego (nie został bowiem wprowadzony stan nadzwyczajny) funkcjonowania państwa w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazana niekonstytucyjność stanowi kolejny argument w postępowaniu odwoławczym od decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną.
Podkreślić również należy, iż omawiane niniejszym artykułem sankcje nie są celowe dla ochrony innych istotnych wartości konstytucyjnych. Nie wykazano bowiem w żaden sposób, że osiągnięcie zakładanych celów wymaga sankcjonowania naruszeń prawa karami do 30.000 zł. Identyczne cele realizowane są o wiele mniej dotkliwymi środkami represji nawet w ustawach o stanie klęski żywiołowej i stanie wyjątkowym.
Obecny stan prawny prowadzi do absurdalnej sytuacji, gdy w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego sprawcom tych samych naruszeń prawa zaczną grozić kilkukrotnie niższe sankcje w porównaniu do aktualnych obostrzeń. „Stan epidemii” wprowadzony na terenie Polski jest z konstytucjonalnego punktu widzenia zwyczajnym trybem funkcjonowania państwa. Tym samym dotkliwe kary (z rygorem natychmiastowej wykonalności) łamią zasadę proporcjonalnej, racjonalnej, celowej i koniecznej represji.
Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów za naruszenie zakazów, nakazów oraz innych obostrzeń dotyczących epidemii koronawirusa możliwe jest nałożenie mandatu karnego albo administracyjnej kary pieniężnej. Od kontrolującego organu (najczęściej funkcjonariusza Policji) zależy zatem, po którą z dostępnych dróg sięgnie. Należy pamiętać, że nałożenie mandatu karnego jest – z punktu widzenia policjanta – łatwiejsze. Nie wymaga sporządzenia dodatkowej dokumentacji i szczegółowej notatki, jak ma to miejsce w przypadku chęci skierowania wniosku do Sanepidu.
W sytuacji, gdy policjant postanowi o skierowaniu do sanepidu wniosku o ukaranie nas w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza to jeszcze, że decyzja taka zostanie wydana. Na podstawie ogólnych przepisów postępowania administracyjnego Sanepid może bowiem odstąpić od nałożenia kary i poprzestać na pouczeniu przede wszystkim w dwóch przypadkach:
- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa
- za to samo zachowanie została już nałożona inna, prawomocna kara (np. mandat).
Niniejszy artykuł stanowi jedynie skrótowe omówienie aspektów prawnych związanych z karami administracyjnymi nakładanymi w związku z wystąpieniem w Polsce stanu epidemii. W celu uzyskania wyczerpującej informacji – zachęcamy do kontaktu z nami pod adresem mailowym koronawirus@prokurent.com.
Autorzy/Author:
Łukasz Moczydłowski/partner, adwokat/partner/Advocate,
Mateusz Daniluk/aplikant adwokacki/Advocate trainee.
Zainteresował Cię artykuł, udostępnij go.
e-mail: koronawirus@prokurent.com
#KancelariaProkurent
Kancelaria Prokurent była z Klientami w 1989 r. w trakcie zmian ustrojowych w Polsce, kiedy była uchwalana Konstytucja z 1997 roku, a także gdy Polska wchodziła do NATO i UE oraz w trakcie międzynarodowego kryzysu finansowego w 2008 r. Za nami i przed nami dużo dobrego.
#ProkurentLawOffice
The Prokurent Law Firm was with clients during the legal system transformation in Poland, when the Constitution of 1997 was adopted, also when Poland joined NATO and the EU, as well as during an international financial crisis in 2008. A lot of good things behind us and ahead of us.
