Najwyższa Izba Kontroli (NIK) przeprowadziła w 2014 roku kontrolę, której celem było zbadanie nadzoru nad publicznym obrotem instrumentami finansowymi. Celem kontroli było ocenienie skuteczności nadzoru nad publicznym obrotem instrumentami finansowymi, w tym działań podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (KNF) oraz inne instytucje, takie jak Giełda Papierów Wartościowych (GPW) i Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych (KDPW). Kontrola miała na celu zidentyfikowanie potencjalnych słabości w mechanizmach nadzorczych i zaproponowanie rozwiązań mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa rynku finansowego.
W latach 2012–2014 odbyły się głosowania KNF nad wyborem programu wartskiego oraz instrumentów finansowych w jego ramach, w tym głosowania członków KNF w 2013 roku. Brak nadzoru i publikacji wyników tych głosowań budził wątpliwości co do ich prawidłowości. Pojawiły się podejrzenia manipulacji, które mogły naruszać przepisy, takie jak LIBOR czy EURIBOR. W 2013 roku projekt rozporządzenia w sprawie programu wartskiego przyjęto wbrew opinii Rady Ryzyka, co mogło być sprzeczne z interesem finansowym i ochroną inwestorów. Konieczne jest ustalenie wyników głosowań w KNF, ich zgodności z prawem oraz dalsza analiza potencjalnych naruszeń. Sprawa wskazuje na potrzebę zbadania wpływu tych działań na stabilność finansową i zaufanie do instytucji.
Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) nie sprawowała nadzoru nad ustalaniem stawek referencyjnych WIBOR, które stanowią instrument bazowy dla kontraktów terminowych opartych na WIBOR. W zakresie tego nadzoru nie została przypisana odpowiedzialność żadnej jednostce organizacyjnej UKNF. Departamenty odpowiedzialne za nadzór nad rynkiem kapitałowym nie weryfikowały prawidłowości ustalania stawek WIBOR. Z kolei pion nadzoru nad sektorem bankowym w 2013 roku przeprowadził kontrole w bankach, które obejmowały m.in. kwotowanie stawek WIBOR. W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących przekazywania kwotowań do ustalania stawek referencyjnych, skierowano do skontrolowanych banków 18 zaleceń pokontrolnych.
Ustalenia:
Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że nadzór nad publicznym obrotem instrumentami finansowymi w Polsce — realizowany przez Komisję Nadzoru Finansowego, Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. i KDPW_CCP S.A. — w okresie od stycznia 2012 do czerwca 2014 roku w dużej mierze zapewniał stabilność i bezpieczeństwo rynku, choć nie był wolny od poważnych niedociągnięć wymagających poprawy.
Urząd Komisji Nadzoru Finansowego prawidłowo wykonywał swoje obowiązki przy formalnej weryfikacji dokumentacji emitentów w procesach dopuszczania instrumentów finansowych do publicznego obrotu. Analizy obejmowały sprawdzenie kompletności i zgodności prospektów emisyjnych oraz memorandum informacyjnych z przepisami prawa. Niestety, weryfikacja często się przedłużała, co było spowodowane praktyką UKNF polegającą na przekazywaniu uwag emitentom dopiero na późniejszym etapie, mimo że wiele z nich mogło zostać sformułowanych wcześniej. Dodatkowo, emitenci zwlekali z odpowiedziami, co również przyczyniało się do przeciągania procedur. UKNF od 2011 roku zaprzestał publikowania poradników dla emitentów, co według NIK było decyzją nieuzasadnioną.
GPW rozpatrywała wnioski o dopuszczenie instrumentów finansowych i podmiotów do obrotu zgodnie z regulaminami i procedurami. W latach 2012–2014 giełda dopuściła jednak do obrotu wiele emisji akcji bez obowiązku sporządzania prospektu emisyjnego, gdy akcje obejmowane były w zamian za warranty subskrypcyjne opłacone wierzytelnościami pieniężnymi. Brak nadzoru nad wyceną tych wierzytelności niósł ryzyko ich zawyżania, co mogło prowadzić do nadużyć i szkodzić mniejszościowym akcjonariuszom. Choć KNF dostrzegała problem i zgłaszała propozycje zmian legislacyjnych, Ministerstwo Sprawiedliwości ich nie wdrożyło.
NIK wskazała również na brak nadzoru nad prawidłowością ustalania stawek referencyjnych WIBOR i WIBID, co w przypadku transakcji opartych na tych wskaźnikach mogło sprzyjać manipulacjom. Po ujawnieniu afer związanych z manipulowaniem stawkami LIBOR i EURIBOR w innych krajach, Komisja Europejska przygotowała odpowiednie regulacje, jednak w Polsce, do czasu kontroli, nie podjęto działań w celu wyznaczenia organu nadzorującego.
UKNF monitorował wypełnianie obowiązków informacyjnych przez emitentów i akcjonariuszy, w tym terminowość raportów okresowych i zgodność danych z przepisami. W przypadku naruszeń Komisja podejmowała działania, np. wnioskując o zawieszenie obrotu akcjami spółek, które nie przekazały raportów. NIK zwróciła jednak uwagę, że postępowania dotyczące kar finansowych trwały zbyt długo — średnio 305 dni, a w skrajnych przypadkach nawet ponad cztery lata. Przewlekłość osłabiała prewencyjne działanie sankcji i mogła zniechęcać do zgłaszania naruszeń.
Dodatkowo UKNF nie opracował jasnych i sformalizowanych zasad ustalania wysokości kar pieniężnych, a decyzje w tej kwestii podejmowano uznaniowo, bez wcześniejszego przedstawiania propozycji w projektach uchwał. Budziło to wątpliwości co do transparentności całego procesu. Podobnie GPW, mimo stosowania środków dyscyplinujących zgodnie z regulaminami, nie zawsze skutecznie egzekwowała ich wykonanie.
UKNF rozpatrywał też podejrzenia manipulacji instrumentami finansowymi i wykorzystywania informacji poufnych. Niestety i w tych sprawach postępowania były przewlekłe — z 91 zgłoszonych przypadków aż 30 trwało ponad rok, a część nie została w ogóle przydzielona do rozpoznania przez pracowników. Opóźnienia tłumaczono koniecznością zbierania materiału dowodowego, jednak NIK wskazała, że główną przyczyną był brak procedur i odpowiedniej liczby pracowników. Problematyczny był również brak operacyjnych uprawnień UKNF i trudności z przekazywaniem informacji stanowiących tajemnicę zawodową do organów ścigania.
UKNF przeprowadzał również kontrole problemowe w podmiotach rynku kapitałowego, ale ich liczba była bardzo ograniczona. Na 1260 nadzorowanych podmiotów w okresie od początku 2012 do czerwca 2014 skontrolowano jedynie 146. NIK oceniła tę liczbę jako niewystarczającą, podkreślając, że przy ówczesnych zasobach UKNF skontrolowanie wszystkich jednostek mogłoby potrwać ponad 20 lat.
Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych prawidłowo wypełniał swoje obowiązki związane z ewidencją papierów wartościowych oraz nadzorem nad uczestnikami systemu depozytowego. Regularnie weryfikował zgodność zgłoszeń z rzeczywistością i terminowość wykonywania obowiązków. Prowadził również system rekompensat, chroniący inwestorów w przypadku niewypłacalności firmy inwestycyjnej — w badanym okresie nie zaistniała potrzeba wypłaty rekompensat.
KDPW_CCP S.A. skutecznie realizował zadania związane z rozliczaniem transakcji na rynku regulowanym i alternatywnym, dbając o płynność rozliczeń. Wprowadzony w 2012 roku mechanizm nowacji sprawił, że spółka stawała się stroną każdej transakcji, co dodatkowo stabilizowało rynek. Fundusz rozliczeniowy, tworzony z wpłat uczestników, był odpowiednio zarządzany i w okresie kontroli nie odnotowano potrzeby sięgania po jego środki.
Zidentyfikowane problemy:
- Brak nadzoru nad ustalaniem stawek WIBOR/WIBID — co może sprzyjać manipulacjom.
- Niedostateczna liczba kontroli w podmiotach rynku kapitałowego (65 kontroli na 1260 podmiotów w 2,5 roku).
- Niedostosowanie regulacji krajowych do rekomendacji KNF, szczególnie w sprawach związanych z warrantami subskrypcyjnymi.
Uwagi i wnioski po przeprowadzonej kontroli:
- Skrócenie czasu postępowań ws. naruszeń interesów inwestorów: UOKiK powinien usprawnić procedury rozpatrywania wniosków o naruszenia na rynkach finansowych. Długi czas postępowań zniechęca do zgłaszania naruszeń i obniża skuteczność ochrony inwestorów.
Cel: minimalny zakres informacji w prospektach, by były czytelne i przydatne.
- Usprawnienie reakcji UOKiK na naruszenia zasad obrotu: Postuluje się kary za opóźnienia w postępowaniach administracyjnych UOKiK dot. naruszeń na rynkach finansowych. Kary powinny zmotywować do szybszego działania i większej transparentności.
- Uwaga na unikanie kar przez podmioty nadzorowane: KNF powinien monitorować próby unikania kar przez podmioty na rynku kapitałowym. Współpraca z organami i podmiotami odpowiedzialnymi może ograniczyć nielegalne działania.
- Monitoring i prawidłowość funkcjonowania rynku kapitałowego: KNF powinien eliminować sprzeczne działania na rynkach finansowych.
W razie pytań i wątpliwości związanych z powyższą materią zapraszamy do kontaktu z naszymi ekspertami:
- Piotrem Włodawcem: wlodawiec[at]prokurent.com
- Marcinem Bandurskim: bandurski[at] prokurent.com
- Arturem Okoniem: okon[at] prokurent.com
Autorzy:
- Piotr Włodawiec – Radca prawny / Starszy Partner
- Marcin Bandurski – Adwokat / Partner
- Artur Okoń – Radca prawny / Partner
